نگاهی به جایگاه شورای نگهبان در تقنین و قانونگذاری جمهوری اسلامی ایران.

همه پرسی تقنینی در خصوص بازنگری قانون اساسی ، دستور مستقیم اصل یکصدوهفتادو هفتم است که پس از طی مراحل قانونی حتماً باید انجام شود.

این نوع همه پرسی ونیز همه پرسی ی و اجرایی که فرمان آن از طرف مقام رهبری صادر می شود، طبیعتاً نیازی به تأیید شورای نگهبان ندارند. امّا رابطه آن گونه همه پرسی ها که تقنین عادی محسوب می شود و (( باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد)) با شورای نگهبان محل بحث کنونی ماست.

آیا رفراندوم موضوع اصل 59 قانون اساسی ، بعد از تصویب در مجلس شورای اسلامی باید به تأییدشورای نگهبان نیز برسد یا اینگونه قانون گذاری خارج از حیطه نظارت شورای یاد شده بوده ومستقیماً سرچشمه حقوق و قانونگذاری به شمار می آید؟

در صورتی که پاسخ این پرسش مثبت باشد، قهراً پس از آنکه ارجاع امری به همه پرسی از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشت، (( شورای نگهبان موظف است آن را حداکثر ظرف ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آن را مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند.))

به عبارت دیگر نمایندگان مجلس شورای اسلامی تنها موضوعی را می توانند به رأی عمومی نهند که با موازین شرع واصول قانون اساسی مغایر نباشد.اکنون باید دید بر اساس اصول وروشهای شناخته شده تفسیر حقوقی ،چه پاسخی می توان به پرسش فوق داد.

2-دلایل نیاز به تایید شورای نگهبان

به نظر می رسد با توجه به استدلال های زیر چاره ای جز پذیرفتن این حقیقت نیست که همه پرسی موضوع اصل 59 باید به تایید شورای نگهبان نیز برسد وبدون آن قابلیت اجرا ندارد.

اول-قانون عادی بودن نتیجه همه پرسی

نیم نگاهی به متن،سیاق وجایگاه اصل 59 تردیدی باقی نمی گذارد که این اصل بیانگر نوعی خاص واستثنایی از قانونگذاری عادی است.قانون اساسی با پذیرش قاعده تفکیک واستقلال قوا تصریح کرده است که ((قوای حاکم در جمهوری اسلامی ایران عبارتند از قوه مقننه، قوه مجریه وقوه قضائیه )) اما بلافاصله در همین اصل تأکید کرده است که هر یک از این قوا ((بر طبق اصول آینده این قانون اعمال می گردند.))

قانون اساسی،سپس به گونه ای منطقی به تعیین مجاری((إعمال)) این قوا پرداخته است.به موجب اصول 60و61:((اعمال قوه مجریه ... از طریق رئیس جمهور ووزراء)) و(( اعمال قوه قضائیه به وسیله دادگاههای دادگستری است.))امّا برخلاف این دوقوه،برای ((اعمال قوه مقننه)) دو شیوه پیش بینی شده وهریک دراصلی جداگانه مورد اشاره قرارگرفته است.

بنابراصل 58:((اعمال قوه مقننه از طریق مجلس شورای اسلامی است که از نمایندگان منتخب مردم تشکیل می شود ومصوبات آن پس از طی مراحلی که در اصول بعد می آید برای اجرا به قوه مجریه وقضائیه ابلاغ می گردد.))

اصل 59 نیز اعلام می دارد که:((در مسائل بسیارمهم اقتصادی ،ی،اجتماعی وفرهنگی ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی ومراجعه مستقیم به آراء مردم صورت گیرد.درخواست مراجعه به آراء عمومی باید به تصویب دو سوم مجموع نمایندگان مجلس برسد.))

بنا به تصریح این اصول ،((إعمال قوه مقننه)) در جمهوری اسلامی ایران به صورت نهادینه ومستمر از طریق مجلس شورای اسلامی است،امّا در ((مسائل بسیارمهم))وبطور استثنایی ((ممکن است اعمال قوه مقننه از راه همه پرسی ... صورت گیرد.))

پس این گونه همه پرسی در حقیقت همان تقنین عادی است که اصولاً بایستی بوسیله مجلس شورای اسلامی انجام می شد.اما به هر دلیلی نمایندگان مردم ترجیح داده اند که نظر موکلان خود را از زبان آنان بشنوند . پیامد قطعی این برداشت آن است که نتیجه همه پرسی،چه در صورت رأی مثبت وچه در صورت رأی منفی مردم،نباید با موازین اسلام واصول قانون اساسی مغایرت داشته باشد ودر قانون اساسی جز شورای نگهبان مرجعی برای تشخیص این امر پیش بینی نشده است.

شورای نگهبان ((به منظور پاسداری از احکام اسلام وقانون اساسی )) تشکیل شده است ولذا نه تنها ((کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود.)) بلکه مواردی که مجلس ترجیح می دهد حق قانونگذاری خودرا به گونه دیگری ((إعمال))کند ،نیز مشمول همین قاعده کلی است .برای مثال ((مجلس ... در موارد ضروری می تواند اختیار وضع بعضی از قوانین را با رعایت اصل هفتادودوم به کمیسیونهای داخلی خود تفویض کند... همچنین مجلس شورای اسلامی می تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمانها، شرکتها ،مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتادو دوم به کمیسیون ذیربط واگذار کند یا اجازه تصویب آنها را به دولت بدهد.))امّا قانون اساسی همانگونه که با اشاره به اصل هفتادودوم در مورد مصوبات کمیسیونهای مجلس تصریح کرده است،بلافاصله درمورد اخیر نیز تأکید می کند که((مصوبات دولت نباید با اصول واحکام مذهب رسمی کشور ویا قانون اساسی مغایرت داشته باشد.تشخیص این امر به ترتیب مذکور در اصل نودو ششم با شورای نگهبان است.))

صلاحیت انحصاری شورای نگهبان برای بررسی واظهار نظر درمورد مغایرت یا عدم مغایرت ((قوانین))ومقررات با موازین شرع وقانون اساسی ،در مواضع متعدد وپراکنده دیگری نیز مورد تأیید این شورا ومجلس شورای اسلامی قرارگرفته است که تفسیر شورای نگهبان از اصل یکصدوسی وهشتم از همه مهمتر است.به موجب این اصل ((تصویب نامه ها وآیین نامه های دولت ومصوبات کمیسیونهای مذکور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد تا در صورتی که آنها را بر خلاف قوانین بیابد باذکر دلیل برای تجدید نظر به هیأت وزیران بفرستد.))

امّا نظر تفسیری شورای نگهبان چنین اعلام شده است که((کلمه "قوانین" مذکور در ذیل اصل یکصدوسی وهشتم قانون اساسی شامل قانون اساسی نمی شود.)) ودر این زمینه رئیس مجلس ناچار است تا از شورای نگهبان استفسار کرده وبر همان اساس عمل نماید.

دوم-نیازمندی اجرای اصل 59 به ((تصویب)) مجلس

شیوه دیگری که برای اثبات نیازمندی همه پرسی موضوع اصل 59 به تایید شورای نگهبان می توان ارائه داد ،تلفیق اصول 59 و94 قانون اساسی است.بنا به تصریح ذیل اصل مورد بحث ((درخواست مراجعه به آرای عمومی باید به تصویب دوسوم مجموع نمایندگان برسد. )) به عبارت دیگر درخواست نمایندگان برای رجوع به آرای عمومی ،((مصوبه)) مجلس تلقی می شود.

از سوی دیگر اصل نودوچهارم نیز تاکید کرده است که(( کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاده شود.))

از کنار هم نهادن این دو اصل،در حقیقت واز نظر منطقی ،قیاسی از شکل اول درست می شود که((بدیهی الانتاج))بوده وکسی نمی تواند در آن خدشه نماید.صورت این قیاس چنین است:

((درخواست همه پرسی از سوی نمایندگان،مصوبه مجلس است.)) و((همه مصوبه های مجلس باید به تایید شورای نگهبان برسد.)) نتیجه اینکه ((درخواست همه پرسی از سوی نمایندگان باید به تایید شورای نگهبان برسد.))

سوم-حکومت اصل چهارم برهمه اصول قانون اساسی

بنابر اصل چهارم:((کلیه قوانین ومقررات مدنی،جزایی،مالی،اقتصادی ،اداری،فرهنگی،نظامی ،ی وغیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد.این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی وقوانین ومقررات دیگر حاکم است وتشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است.))

برخی استادان معتقدند در تمام مواردی که مقرراتی برای اجرا در کشور وضع می شود، واز جمله همه پرسی اصل 59،اعتبار آن موکول به نظر شورای نگهبان مبنی بر مطابقت آن مقررات با موازین اسلامی است.زیرا ((روح قانون اساسی ومفاد اصل چهارم،تعمیم مسئولیت شورای نگهبان نسبت به همه مواردی است که به نحوی مقررات لازم الاجرا در جمهوری اسلامی ایران وضع می گردد.گرچه اخضّ بودن مورد اصل نودوششم قانون اساسی این احتمال را بوجود می آورد که عموم اصل چهارم با قیدی که در اصل نودو ششم آمده اختصاص به مورد مصوبات مجلس پیدا کند، ولی دقت در روح قانون اساسی که اسلامی بودن ملزوم آن است وکیفیت عمومی که در اصل چهارم آمده معلوم می کند که عموم اصل چهارم خودابااز تخصیص دارد وسیاق تعبیر به منظور بیان عموم بوده است.))

باید توجه داشت که این استدلال،گرچه متین ومقبول است،اما صرفاً ناظر به جنبه شرعی موضوع همه پرسی است وتنها نیاز به تایید فقهای شورای نگهبان را اثبات می کند ونه همه اعضا وجنبه های مرتبط با قانون اساسی را.

چهارم-مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی واصل 99

گرچه مذاکرات واستدلال های نویسندگان یک قانون،حتی در مکتب تفسیر لفظی یا تحلیلی ، نمی تواند برهانی قاطع ونهایی به شمار آید امّا ((از لحاظ نظری ، برای تعیین اراده واقعی قانونگذار اعمال مقدماتی تهیه قوانین، از قبیل مذاکرات انجام شده در مجلس وگفتگوهای اعضای کمیسیون ها، بهترین راهنما است.))

در اینجا هم به رغم شفافیت قانون اساسی مبنی به نیازمندی همه پرسی موضوع اصل 59 به تأیید شورای نگهبان، می توان برای تقویت استدلال های پیشین به ((مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران)) نیز استناد کرد،زیرا در جای جای مذاکرات این مجلس وبه مناسبت های مختلف به این نکته تصریح وتاکید شده است.

برای مثال به هنگام تصویب اصل پنجاه ونهم، این اصل شاهد مخالفان، موافقان وکسانی بوده است که به رغم پذیرش خود مفاد ، ذکر آن را به صورت اصلی در قانون اساسی ضروری یامفید نمی دیده اند.

با این حال هر سه گروه یادآوری کرده اند که درخواست همه پرسی از سوی نمایندگان مجلس باید به شورای نگهبان ارسال شود؛ گرچه در مذاکرات هم گاه تنها به جنبه شرعی توجه شده وگاه اعم از شرع وقانون اساسی.

افزون بر این به عنوان اصل 82 پیشنهاد شده بود که:((شورای نگهبان نظارت بر انتخاب رئیس جمهور ومراجعه به آراء عمومی در رفراندوم را نیز بر عهده دارد.درخواست مراجعه به آراء عمومی باید از طرف رئیس جمهور یا دوسوم نمایندگان مجلس شورای ملی باشد وبرای اجراء به شورای نگهبان تسلیم شود.))

نایب رئیس مجلس مزبور در پاسخ به کسانی که می گفتند((این موهم این است که شورای نگهبان در اینجا نقش قوه مجریه را ایفا می کند)) تصریح کرده است که مقصود از اجرا همان((نظارت است ... یعنی شورای نگهبان باید تایید کند که تقاضای رئیس جمهور بجا است.)) .نماینده دیگری در تایید وتکمیل این برداشت افزوده است:((برای اینکه آنها پاسدار قانون اساسی هستند.)) ونفر سوم نیز گفته است:((باید بررسی شود که این رفراندوم مطابق قانون اساسی هست.مخالفتی دارد یا ندارد وبا شرع مخالفتی دارد یا ندارد.)) تمام نمایندگان دیگری هم که به بحث ادامه داده اند همین برداشت را تأیید ونتیجه گرفته اند که ((شورای نگهبان... می تواند پیشنهاد رفراندوم از طرف مجلس شورای ملی و ریاست جمهوری را تأیید یا رد نماید.))سرانجام اینکه یکی از نمایندگان با اشاره به اصل چهارم می گوید:

((سابقاً یک اصل داشته ایم که تمام قوانین باید به نظر شورای نگهبان برسد،حتی قوانینی که از مجلس نگذشته است یعنی اگر قانونی هم در رفراندوم تصویب شود باز هم باید به نظر شورای نگهبان برسد که آیا خلاف شرع هست یا نیست.))

جالب این است که حتی یک نفر نیز با این برداشت مخالف نبوده است ولی ظاهراً با اتکاء به همین بداهت وبرای جلوگیری از تکرار وتطویل است که بدون اندک بحث وخدشه ای در متن نهایی ذکر ((نظارت)) را کافی دانسته وذیل اصل پیشنهادی حذف می شود.

پیشنهاد مزبور،اینک به عنوان اصل نودونهم چنین مقرر داشته است :((شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری ،ریاست جمهوری ،مجلس شورای اسلامی ومراجعه به آرای عمومی وهمه پرسی را برعهده دارد.))

بنابر نظر تفسیری شورای نگهبان((نظارت مذکور در اصل 99 قانون اساسی استصوابی است.))واین خود دلیلی دیگر برای شمول آن نسبت به همه مراحل همه پرسی واز جمله اصل مراجعه به آرای عمومی است.