در قراردادهای خصوصی آزادی اراده طرفین جز در موارد استثنایی، یک اصل است. زیرا طبق ماده ۱۰ قانون مدنی قراردادهای خصوصی تا جایی که مخالف قانون نباشد معتبر است. اما مدیران دستگاه‎های دولتی نماینده اداره متبوع خود هستند نه مالک آنچه تحت اداره آن‎هاست و نماینده فقط همان اختیاری را دارد که قانون به او اعطاء کرده و به رسمیت شناخته است. به این ترتیب انعقاد معاملات دولتی از جهات مختلف با محدودیت‎ها و ممنوعیت‎ها و رعایت تشریفات متعددی روبروست، که ذیلاً مورد بررسی قرار می‎گیرد.