بر خلاف قراردادهای خصوصی که بر اساس اصل حاکمیت اراده طرفین می توانند تا جایی که مخالف قانون نباشد، هرگونه روابط حقوقی الزام آوری منعقد نمایند، اما مدیران دستگاه‎های اجرایی نماینده اداره متبوع خود هستند نه مالک آن‎چه تحت اداره آن‎هاست. بدیهی است که نماینده فقط همان اختیاری را دارد که قانون به او اعطا کرده و به رسمیت شناخته است. لذا ضمن این که اصل بر آزادی اراده نیست، ترتیب انعقاد معاملات آن‎ها از جهات مختلف با محدودیت‎ها، ممنوعیت‎ها و رعایت تشریفات متعددی روبروست.