اشاره
اختلاف در امور کشورداری امری معمول و متداول است و دلایل گوناگوگی ممکن است داشته باشد. در هر کشوری برای حل این اختلافات، سازوکارهایی اندیشیده می شود و سعی می شود این اختلافات را هرچه بهتر مدیریت کرد. «در بسیاری از کشورها یک مرجع قضایی و بخصوص نهاد دادرس اساسی(دادگاه قانون اساسی) مسوولیت حل اختلاف بین نهادهای سیاسی را بر عهده دارد». 1 در نظام جمهوری اسلامی، اختلافات به وجود آمده بین مجلس و شورای نگهبان، توسط مجمع تشیخص مصلحت نظام حل و فصل می گردد. همچنین در مرداد ماه 1390 نهاد جدیدی به نظام اداری جمهوری اسلامی اضافه شد که وظیفه حل اختلاف قوا از طریق مشورت به رهبری را بر عهده داشت. در این نوشتار به دنبال بررسی این مبانی شکل گیری این نهاد هستیم و در ابتدا به وجود چنین نهادهایی در تاریخ انقلاب می پردازیم. سپس به بررسی حکم رهبری در تشکیل این نهاد می پردازیم و در آخر نیز این وظایف این نهاد را با مجمع تشخیص مصلحت نظام مقایسه خواهیم کرد.
1. تاریخچه نهادهای حل اختلاف قوا در جمهوری اسلامی
حضرت امام خمینی (ره)، بارها و بارها بحث اختلاف میان سران نظام اسلامی را مطرح می کردند و ریشه ها و آفات آن برای مردم بیان می کردند و تنها راه پیروزی و موفقیت را وحدت کلمه و اتحاد در مقابل دشمنان می دانستند؛ ایشان می فرمایند: «من در تمام این طول مدت از باب اینکه مقابله بین ما و دستگاه جبار و کفر و اینها بود نگرانى نداشتم، لکن حالا نگرانم. در وقتى که ما بنا داشتیم جمهورى اسلامى تحقق پیدا بکند و بحمد اللَّه خیلى چیزهایش هم تحقق پیدا کرد، لکن نگرانى من از داخل خودمان است، از دو جهت که یک جهتش سبک است، یک جهتش سنگین. آن جهت سبک این کارهایى است که مخالفین، توطئه ها و دسته بندیهایى که مخالفین دارند؛ این چیز مهمى به نظر من نیست، آنکه مهم است این ناسازگارى است که در ارگانهاى اسلامى هست؛ هر جا بروى با هم توافق ندارند. هى دعوت به توافق مىکنند همه، لکن خودشان هم توافق ندارند. این موجب نگرانى است؛ براى اینکه، این اسباب این مىشود که این کشور به حال تزلزل باقى بماند. و اگر یک مدتى به این حال تزلزل باقى بماند آسیب از خودش پیدا مىشود؛ یعنى، داخل خودش آسیب مىبیند. محتاج به این نیست که از خارج بیایند و به ما آسیب برسانند. ما خودمان به جان هم مىافتیم و خودمان را از بین مىبریم».2 حضرت امام در این عبارت مهم ترین مشکل نظام را اختلافات داخلی می دانند که می تواند باعث تزلزل، آسیب رسانی و در نهایت سقوط نظام شود. حضرت امام خمینی (ره) برای حل این معضل، راهکارهای مختلفی را به کار برده اند که یکی از مهم ترین آنها، ایجاد یک هیئت موقتی از نمایندگان سران قوا بوده است تا بتواند به اختلافات سه قوه رسیدگی کند. این هیئت که در سال 1360 و در پی اختلافات بین مجلس، قوه قضاییه، ریاست جمهوری و نخست وزیری به وجود آمد و در آن آیت الله یزدی به نمایندگی از شهید بهشتی، شهید رجایی و آقای هاشمی رفسنجانی، آیت الله مهدوی کنی به نمایندگی از امام خمینی (ره) و آیت الله اشراقی به نمایندگی از آقای بنی صدر حضور داشتند.
در حکم امام خمینی (ره) به آیت الله مهدوی کنی آمده است که: «موارد تخلفات از حقوق قانونى هر یک [از قوا] رسیدگى بنمایند؛ و نیز در زمان جنگ که زمانى استثنایى است، به اقوال و اعمال هر کس که موجب اختلاف و تشنج در کشور مىشود رسیدگى بنمایند. و نیز در همین زمینه، مطبوعات و رسانه هاى گروهى را مورد بررسى قرار دهید، تا هر کس و هر چه به حسب رأى اکثریت متخلف و تخلف به شمار آمد در مرتبه اول به آنان تذکر دهید تا در اصلاح خود بکوشند؛ و در مرحله بعد به وسیله رسانههاى گروهى به مردم شریف کشور معرفى، و در تمام موارد فوق به دادستان کل کشور گزارش دهید».3 این هیئت با هیئتی که مقام معظم رهبری در مرداد ماه 1390 تشکیل داده اند تفاوت هایی دارد. در این هیئت نمایندگان قوای مختلف حضور داشته اند و همچنین این هیئت علاوه بر مشورت و گزارش به حضرت امام خمینی (ره)، خود نیز وظیفه تذکر و معرفی متخلف به مردم و دادستانی را بر عهده داشته است، اما هیئتی که از سوی مقام معظم رهبری منصوب شده اند، نماینده قوای سه گانه نیستند و تنها نیز وظیفه مشورت به رهبری را برعهده دارند و نه بیشتر.
2. بررسی حکم رهبری درباره تشکیل هیئت حل اختلاف
الف) منشأ قانونی حکم رهبری
مقام معظم رهبری در اجرای بند 7 اصل 110 قانون اساسی، دستور به تشکیل هیئت عالی حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه دادند. این بند که در اصل 110 قانون اساسی و ذیل وظایف و اختیارات رهبر آمده است عبارست از: «حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه گانه». این بند از اختیارات رهبری در قانون اساسی مصوب سال 1358 وجود نداشت و در بازنگری سال 1368 به قانون اساسی اضافه شد. تا پیش از تشکیل این هئیت، حضرت امام خمینی(ره) و حضرت آیت‌الله‌العظمی خامنه‌ای (دامت برکاته) حسب مورد تدبیر می‌کردند و بعضاً هیأتی که مورد اعتماد قوا بود را مأمور رسیدگی به اختلافات می‌کردند. اما با تشکیل این هئیت به نظر می رسید که بررسی این اختلافات می تواند در یک نهاد دائمی مورد بررسی قرار گیرد.
ب) محدوده اختیارات هیئت عالی حل اختلاف قوا
محدوده اختیارات این نهاد را می توان تمامی مسائل و اختلافات موجود بین سه قوه دانست. این اختلافات که ممکن است بیشتر به واسطه تفاسیر مختلف قانونی و یا تصادم دو اصل قانونی در اجرا به وجود بیاید، می تواند این هئیت احاله داده شود و نظر مشورتی این هئیت، پس از تأیید رهبری لازم الاجرا می باشد.
ج) ویژگی های هیئت عالی حل اختلاف قوا
?مشورتی بودن
مهم ترین ویژگی این هیئت همانگونه که در حکم رهبری نیز به صراحت آمده است، جنبه مشورتی داشتن آن است. «در اجرای بند 7 اصل 110 قانون اساسی، هیئت عالی حل اختلاف و تنظیم روابط قوای سه‌گانه به منظور بررسی و ارائه نظرات مشورتی در موارد حل اختلاف و تنظیم روابط سه قوه تشکیل میگردد».4 این نظرات مشورتی جنبه الزامی و قانونی برای قوای سه گانه ندارد و تنها پس از تأیید رهبری به عنوان قانون در می آید و لازم الاجرا می شود.
?موردی بودن رسیدگی به اختلافات
در این هیئت همه اختلافات و مشکلات ناشی از روابط سه قوه بحث و بررسی نمی شود، بلکه تنها اختلافاتی بررسی می شود که از سوی رهبری یا یکی از قوای سه گانه به این هیئت ارجاع داده شود؛ در نتیجه می توان این هیئت را، هیئتی دانست که اختلافات را بر حسب مورد آن بررسی می کند.
?متشکل از افراد سیاسی و حقوقی با تجربه اجرایی
این هیأت ترکیبی حقوقی- سیاسی دارد چراکه اختلافات قوا - و آنچه اکنون دیده میشود- بعضاً صبغه‌ای حقوقی و بعضاً صبغه‌ی سیاسی دارند. از سوی دیگر همه‌ی کسانی که انتخاب شده‌اند دارای سابقه‌ی اجرایی ممتد در نظام می‌باشند. اجرایی بودن اعضا کمک زیادی به اجرایی بودن پیشنهادات تهیه شده توسط این هیأت میکند. در حالی که اگر این ترکیب صرفاً حقوقی بود چیزی جز تفسیر قانون - که وظیفه‌ی شورای نگهبان یا مجلس است- از آن بیرون نمی‌آمد و حال آنکه اکثر اختلافات موجود به دلیل عدم تصریح قانون و یا مبهم بودن قانون نیست بلکه بخش عمده‌ای از آن حاصل تصادم دو یا چند قانون و مشکلات ناشی از اجرای دو قانون از سوی دو یا سه قوه است. 5
3. مقایسه هیئت عالی حل اختلاف با مجمع تشخیص مصلحت نظام
الف) وظایف مجمع تشخیص در قانون اساسی
?حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان
طبق اصل 112 قانون اساسی، آن دسته از قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی که از سوی شورای نگهبان به عنوان خلاف شرع یا خلاف قانون اساسی رد شوند، در صورت اصرار مجلس، به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارسال می گردد. مجمع پس از رسیدگی، اگر اجرای قانون یاده شده را ضروری تشخیص داد، به عنوان ضرورت به تصویب رسانده و حکم قانون را می یابد. این اختیار مجمع، مهم ترین و علت وجودی مجمع است که در سال 1366 توسط امام خمینی (ره) تشکیل شد. در حکم حضرت امام خمینی (ره)، آمده است: « گرچه به نظر این جانب پس از طى این مراحل زیر نظر کارشناسان،6 که در تشخیص این امور مرجع هستند، احتیاج به این مرحله نیست، لکن براى غایت احتیاط، در صورتى که بین مجلس شوراى اسلامى و شوراى نگهبان شرعاً و قانوناً توافق حاصل نشد، مجمعى مرکب از ... براى تشخیص مصلحت نظام اسلامى تشکیل گردد؛ و در صورت لزوم از کارشناسان دیگرى هم دعوت به عمل آید و پس از مشورتهاى لازم، رأى اکثریتِ اعضاى حاضرِ این مجمع مورد عمل قرار گیرد».7 این وظیفه مجمع، مهم ترین ممیزه بین مجمع تشخیص مصلحت نظام و هیئت عالی حل اختلاف قواست، زیرا همانگونه که در ویژگی های هیئت عالی حل اختلاف گفتیم، مهم ترین وظیفه این هیئت مشورت دادن به رهبری است که جنبه قانونی نیز ندارد، اما مهم ترین وظیفه مجمع تشخیص، رفع اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان از طریق وضع قوانین لازم الاجراست.
?حل معضلات نظام
مطابق بند 8 اصل 110 قانون اساسی، رهبری، معضلات نظام را که از طرق عادی قابل حل نیست، از طریق مجمع تشخیص مصلحت نظام حل می کند. شاید عده ای گمان کنند که مصداق معضلات نظام، که از طرق عادی قابل حل نیست، اختلافات بین سه قوه باشد. اما به نظر می رسد که با توجه به اینکه در اصل 110 قانون اساسی در بند 7 به رفع اختلافات قوای سه گانه اشاره شده و بند 8 که معضلات نظام است را مجزا دیده است، به راحتی می توان دریافت که حل این اختلافات از وظایف مجمع نیست و ارتباطی با آن ندارد.
?تعیین سیاست های کلی نظام
مطابق بند اول اصل 110، سیاست های کلی نظام پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت نظام از سوی رهبری تعیین می گردد. مقام معظم رهبری، این بخش را به مجمع تشخیص مصلحت نظام واگذار کرده و آنان پس از تعیین سیاست های کلی نظام در حوزه های گوناگون، آن را تقدیم معظم له و پس از اعمال نظرات رهبری، به بخش های مختلف ابلاغ می گردد.
?مشاوره رهبری
این وظیفه، طبق اصل 112 قانون اساسی بر عهده مجمع گذاشته شده است و رهبری می تواند مواردی را به مجمع ارجاع دهد و نظر مشورتی از آنان طلب نماید. این وظیفه به صورت کلی بر عهده مجمع گذاشته شده است و شامل تمامی موارد مربوط به قوای سه گانه و دیگر نهادها می شود، اما وظیفه هیئت عالی حل اختلاف قوا، بر اساس بند 7 اصل 110 قانون اساسی، تنها رسیدگی به اختلافات قوای سه گانه و ارائه نظر مشورتی به رهبری است. در مجموع می توان هر دوی این نهادها را در مشورت دادن به رهبری دارای یک وظیفه دانست، که البته حیطه این مشورت متفاوت است.
پی نوشت ها:
1- . سایت خبرآنلاین، مصاحبه با دکتر علی اکبر گرجی.
2- . صحیفه امام خمینی (ره)، ج12، ص، 413.
3- . صحیفه امام خمینی (ره)، ج 14، ص 248.
4- . حکم رهبری، سایت رهبری
5- . سعدالله زارعی. سایت رهبری
6- این نامه در جواب نامه ای است که مسئولین نظام به حضرت امام خمینی (ره) نوشته اند و طی آن مراحل مختلف تصویب یک طرح یا لایحه را در دولت و مجلس شورای اسلامی توضیح داده اند.
7- . صحیفه امام خمینی (ره)، ج 20، ص 463.
